为贯彻落实中央、省关于完善国有金融资本管理的指导意见，依法依规管住管好、坚定不移做大做强市区国有金融资本，全面推进市区国有金融资本集中统一管理工作，2019年12月25日，市委、市政府出台了《中共南通市委 南通市人民政府关于完善市区国有金融资本管理的实施意见》（通委发[2019]16号）（以下简称《实施意见》）。现就《实施意见》的相关政策解读如下。
问：制定出台《实施意见》的主要背景是什么？
答：2018年6月中共中央、国务院印发《中共中央国务院关于完善国有金融资本管理的指导意见》（中发〔2018〕25号），明确了完善国有金融资本管理的指导思想、基本原则和主要目标，提出各级党委和政府要统一思想，以高度的政治责任感和历史使命感，切实履行对完善国有金融资本管理工作的领导责任。要结合各地实际制定实施意见，加强统筹协调、明确责任分工、细化目标任务、强化督促落实，确保国有金融资本管理得到有效加强。
2019年4月，省委、省政府出台了《中共江苏省委江苏省人民政府关于完善国有金融资本管理的实施意见》（苏发〔2019〕11号），明确了我省完善国有金融资本管理的总体要求。2019年底前，财政部门建立本级国有重点金融机构名录，依法依规履行国有金融资本出资人和国有资产监管职责。
为认真贯彻落实中央、省完善国有金融资本管理的意见，依法依规履行国有金融资本出资人和国有资产监管职责，我市结合国有金融资本的现状制定出台了该实施意见。
问：出台《实施意见》对加强市区国有金融资本集中统一管理有何重要意义？
答：（一）实行市区国有金融资本集中统一管理，是坚决贯彻落实党中央、国务院决策部署的必然要求。以习近平同志为核心的党中央高度重视国有金融资本管理工作。党的十九大报告中明确提出，要完善各类国有资产管理体制，改革国有资本授权经营体制，促进国有资本保值增值，有效防止国有资产流失。在第五次全国金融工作会议上，习近平总书记强调要完善现代金融企业制度，完善国有金融资本管理。李克强总理指出，要推进金融监管体制改革，推动国有金融资本管理等方面的立法。习近平总书记在中央全面深化改革委员会第一次会议上强调，加强和完善国有金融资本管理，要把完善国有金融资本管理体制摆在突出位置，国有金融资本出资人职责应该由一个部门集中统一行使，不能九龙治水、各管一摊；要对国有金融资本实行统一授权管理，强化国有产权全流程监管，落实全口径报告制度。习近平总书记重要讲话确定了完善国有金融资本管理的顶层设计和核心原则，为推进和深化国有金融资本管理体制改革提供了根本遵循和行动指南。2018年6月30日，党中央、国务院印发了《关于完善国有金融资本管理的指导意见》（中发〔2018〕25号，以下简称《指导意见》），明确提出建立健全国有金融资本管理的“四梁八柱”，优化国有金融资本战略布局，理顺国有金融资本管理体制，增强国有金融机构活力与控制力，促进国有金融资本保值增值；明确提出各级财政部门根据本级政府授权，集中统一履行国有金融资本出资人职责。《指导意见》还要求各级党委和政府统一思想，以高度的政治责任感和历史使命感，切实履行对完善国有金融资本管理工作的领导责任，并结合实际制定实施意见，确保国有金融资本管理得到有效加强。2019年2月，习近平总书记在中央政治局第十三次集体学习时再次强调，要加快推进国有金融资本集中统一管理，强化国有产权全流程监管。由此，大家可以深刻地领会到，十九大以来，习近平总书记和党中央、国务院对金融工作的高度重视，对完善国有金融资本管理体制的高度重视。作为市级国有金融资本管理机构和运营者，我们应该坚决确保中央决策部署在市级层面落地见效。
（二）实行市区国有金融资本集中统一管理，是打好防范化解重大风险攻坚战，特别是防控金融风险的迫切需要。国有金融资本是推进国家现代化、维护国家金融安全的重要保障，是我们党和国家事业发展的重要物质基础和政治基础，国有金融机构是服务实体经济、防控金融风险、深化金融改革的重要支柱，是促进经济和金融良性循环健康发展的重要力量。近年来，国有金融资本规模稳步增长，实力日益壮大，管理体制机制不断健全，国有金融机构改革持续推进，运营效益明显提升，为促进社会主义市场经济平稳健康发展作出了重要贡献。从规模、分布、质效等维度，以及发展态势来看，市级国有金融资本持续做强做优做大，市级国有金融机构总体竞争力强、业绩出色，在经济社会发展大局中发挥越来越重要的作用。但也要清醒地看到，目前国有金融资本管理还存在职责分散、权责不明、授权不清、布局不优，以及配置效率有待提高、制度体系不完备等矛盾和问题，这在一定程度上给国有金融资本带来了隐性风险和许多不确定性，风险防控的任务还十分艰巨。党的十九大把坚决打好防范化解重大风险攻坚战作为“三大攻坚战”的首要任务，防控金融风险更是重中之重。党中央国务院出台《指导意见》、省委省政府出台《实施意见》，其目的就是全面贯彻党的十九大和全国金融工作会议精神，进一步完善国有金融资本体制机制，系统提出新时期完善国有金融资本管理的一系列政策措施，对完善国有金融资本管理做出顶层设计和重要部署。推进这项改革，明确国有金融资本出资人职责由一个部门集中统一行使，改变“九龙治水、各管一摊”状况，隔离国有金融资本管理与实业资本管理，建立风险防火墙，避免风险互相传递，防止利益输送，从而有效防控金融风险和保障国家金融安全，更好地推动金融治理体系和治理能力现代化。
（三）实行市区国有金融资本集中统一管理，是市委、市政府对标中央、省精神，立足市情实际做出的重要决策。2019年下半年以来，市财政局按照市委、市政府决策部署，在做了大量前期准备工作、充分酝酿并广泛征求意见基础上，认真起草了市区完善国有金融资本管理的实施意见，经市委常委会会议/市委常委委员会会议审议并原则通过。市委市政府主要领导强调，市区各部门一定要高度重视，坚决贯彻落实中央、省关于金融工作的各项战略部署，进一步完善市区国有金融资本管理体制机制，市区财政部门要抓紧抓好国有金融资本集中统一管理工作。2019年12月25日，市委、市政府印发了《关于完善市区国有金融资本管理的实施意见》（通委发〔2019〕16号），其中，在市区国有金融资本管理方面，明确授权市区财政部门集中统一履行市区国有金融资本出资人职责。市委市政府作出的这一重大决策，是从坚决做到“两个维护”的政治高度，贯彻落实中央、省委精神，体现了与中央、省委保持高度一致的政治要求。
问：《实施意见》的主要内容有哪些？
答：《实施意见》包括总体要求、完善国有金融资本管理体制、落实国有金融资本管理制度、促进国有金融机构持续健康经营、加强党对国有金融机构的领导、协同推进强化落实等六个方面的内容。
（一）总体要求
主要阐述完善国有金融资本的指导思想、基本原则和主要目标，建立地方国有重点金融机构名录，依法依规履行国有金融资本出资人和国有资产监管职责。
（二）完善国有金融资本管理体制
市、区政府授权本级财政部门履行国有金融资本出资人职责。根据统一规制、分级管理的原则，市、区财政部门依法依规负责本级国有金融资本收益收缴，及对本级地方国有金融机构实行基础管理、经营预算、绩效考核、工资总额、负责人薪酬、财务管理、重要事项（含“三重一大”决策等）、国有资产管理等职责，特别重大的监管事项报同级党委、政府审定。对市、区行政事业单位投入金融机构的国有资本，股权一律划转同级财政部门，由财政部门集中统一履行出资人职责，依法依规享有出资人权利；对国有企业投入金融机构的国有资本，可以在不改变股权归属关系的情况下，由同级财政部门履行国有金融资本管理职责。对新组建的国有金融机构，统一由同级财政部门履行国有金融资本出资人职责。
（三）落实国有金融资本管理制度
管理制度主要包括：基础管理制度、经营预算管理制度、经营绩效考核制度、地方国有金融机构薪酬管理制度、地方国有金融资本动态管理名录、地方国有金融机构的财务监管等。
（四）促进国有金融机构持续健康经营
从深化公司制股份制改革、健全公司法人治理结构、建立地方国有金融机构领导人员分类分层管理制度、推动地方国有金融机构回归本源、专注主业、督促国有金融机构防范风险5个方面促进地方国有金融机构持续健康经营。
（五）加强党对国有金融机构的领导
充分发挥党委的领导作用，进一步加强领导班子和人才队伍建设，实现加强党对国有金融机构的领导作用。
（六）协同推进强化落实
财政部门要与地方金融监管部门、国资、组织人事部门加强沟通、信息共享、密切协作，形成工作合力。确保完善国有金融资本管理工作落实到位。
问：如何把握改革要义，认真贯彻落实国有金融资本管理各项政策措施？
答：我市《实施意见》全面贯彻落实中央《指导意见》、省委《实施意见》精神，总体框架结构、主要内容保持高度一致，中央、省的核心内容和工作要求均已在《实施意见》中得到了体现。《实施意见》聚焦制约我市市区国有金融资本管理的问题和障碍，坚持服务大局、统一管理、权责清晰、问题导向、党的领导和稳妥有序六条原则，以优化国有金融资本战略布局，理顺国有金融资本管理体制，加强党对国有金融机构的领导，强化国有金融机构党的建设，增强国有金融机构活力与控制力，促进国有金融资本保值增值，更好地实现服务实体经济、防控金融风险、深化金融改革三大基本任务为目标，统筹施策，是新时期国有资本管理改革在金融领域的深化和发展，是完善市区国有金融资本管理的纲领性文件。市级国有金融机构和有关市属企业要深刻理解《实施意见》的精神实质，准确把握改革的核心要义，认真抓好改革各项要求贯彻落实工作。
（一）准确把握市区国有金融资本和市级国有金融机构的范畴。根据《实施意见》，市区国有金融资本是指市、区政府（包括政府部门、直属机构、直属单位，下同）及其授权投资主体直接或间接对金融机构出资所形成的资本和应享有的权益。凭借市区政府权力和信用支持（设立、运行、经营）的金融机构所形成的资本和应享有的权益，在符合法律规定的前提下，一并纳入市区国有金融资本管理。市级国有金融机构是指市政府及其授权投资主体通过出资关系或其他安排拥有实际控制权的金融机构，包括取得中央金融监管部门及其派出机构核发业务许可证的各类国有金融机构，由地方金融监管部门负责监管的国有金融机构。市级国有金融机构和有关市属企业在执行国家、省、市相关政策制度、管理市级国有金融资本时，应准确把握管理边界，确保不缺位、不越位。
（二）全面落实市区国有金融资本管理体制改革部署。《实施意见》结合我市实际，提出了市区实现国有金融资本集中统一管理的路径。在市级国有金融资本管理方面，市政府授权市财政局履行省级国有金融资本出资人职责。其中：对市级行政事业单位直接投入金融机构的国有资本，股权一律划转市财政局，保证出资人身份与出资人职责相统一；对市政府授权投资主体和市级国有企业直接或间接投入金融机构的国有资本，纳入市财政局集中统一管理范围，暂不改变股权归属关系，既落实国有金融资本集中统一管理精神，又体现国有金融资本与实业资本隔离管理的原则，最大限度减少管理体制调整对市属企业经营带来的冲击；对新组建的市级国有金融机构，一律由市财政局履行市级国有金融资本出资人职责，确保统一规制和管理。为进一步完善市级国有金融资本管理，根据十二届市委常委会第107次会议精神，市级层面，成立“市级国有金融资本持股管理委员会”，对市级国有金融资本实行集中统一管理。“市级国有金融资本持股管理委员会”设在市财政局，履行市级国有金融资本集中统一管理职责，定期召集联席会议，负责督促分类分阶段落实市级国有金融资本集中统一管理工作。
（三）严格执行市区国有金融资本集中统一管理的各项规章制度和政策措施。根据《指导意见》，全国国有金融资本管理实行统一规制、分级管理原则，财政部负责制定统一的国有金融资本管理规章制度，各级财政部门依法依规履行国有金融资本管理职责，负责组织实施基础管理、经营预算、绩效考核、负责人薪酬管理等工作。履行出资人职责的各级财政部门对相关金融机构，依法依规享有参与重大决策、选择管理者、享有收益等出资人权利。与此相对应，我市《实施意见》明确，市区财政部门根据有关法律法规和财政部统一部署，结合地方实际制定出台加强国有金融机构管理的配套政策，不断完善地方国有金融资本管理制度。下一步，市财政局将根据国家和省要求，全方位建章立制，制定完善市区国有金融资本管理的政策体系。
（四）认真落实国有金融资本穿透管理要求。实施国有金融资本穿透管理，有利于加强国有资本监管，防范内部人控制；有利于及时有效识别和化解风险，促进规范资本运作和提高资本回报。《实施意见》要求遵循实质重于形式的原则，对市区国有金融机构股权出资实施资本穿透管理，防止出现内部人控制。市级国有金融机构母公司和受托管理机构要落实分级管理责任，按照穿透原则，加强对下属各级子公司的资本穿透式管理，严格股东资质和资金来源审查，确保国有金融资本管理制度层层落实到位。
（五）深入开展国有金融资本全口径报告工作。《实施意见》要求落实国有金融资本统计监测和报告制度，完整反映国有金融资本的总量、投向、布局、处置、收益等内容，报告国有金融机构改革、资产监管、风险控制、高级管理人员薪酬等情况。市级国有金融机构和受托管理机构要严格执行国有金融资本统计监测和报告制度，按照制度规定和市财政局、“市级国有金融资本持股管理委员会”的工作要求，定期报送市级国有金融资本管理和市级国有金融机构发展情况。
（六）持续加强党对国有金融机构的领导。《实施意见》强调要把坚持党的领导贯穿改革全过程，把加强党的领导和完善公司治理统一起来。坚持党要管党、全面从严治党，坚持党对国有金融机构的领导不动摇，发挥党委的领导作用。坚持党管干部原则，坚持好干部标准，建设高素质领导班子。压紧压实市区国有金融机构党委主体责任和纪检监察机构监督责任。坚持运用法治思维和法治方式反腐败，完善标本兼治的制度体系。
问：我市市级层面贯彻落实《实施意见》的具体措施有哪些？
答：为认真贯彻落实《中共中央 国务院关于完善国有金融资本管理的指导意见》（中发〔2018〕25 号）、《中共江苏省委 江苏省人民政府关于完善国有金融资本管理的实施意见》（苏发〔2019〕11 号）和《中共南通市委 南通市人民政府关于完善市区国有金融资本管理的实施意见》（通委发〔2019〕16号）精神，完善市级国有金融资本管理体制，促进市级国有金融机构持续健康经营，下一步我们将做好以下主要工作：
（一）成立由财政部门牵头的“市级国有金融资本持股管理委员会”。为加强对市级国有金融资本的集中统一管理，报经市政府同意成立由财政部门牵头的“市级国有金融资本持股管理委员会”。市级国有金融资本持股管理委员会设在市财政局，由市财政局主要负责人任主任，市国资委、市地方金融监管局、市审计局、人行、银保监分局主要负责人任副主任。委员会成员由持有国有金融资本的国有企业主要负责人组成，成员根据国有金融资本的变化情况动态调整。市级国有金融企业负责人列席管委会的相关会议。委员会办公室设在市财政局金融处，具体负责定期召集联席会议、督促落实分类分阶段实施市级国有金融资本集中统一管理相关工作，特别重大的监管事项报市委、市政府审定。
（二）印发财政集中统一《管理名录》。会同市国资委印发《关于实行市级国有金融资本集中统一管理的通知》。2019年年底前按规定将市级国有金融资本根据企业规模、管理级次、外部性及国有金融资本占比等因素分“国有金融资本股权直接划转市财政名录、市级国有金融资本持股管理委员会管理名录”两类，分类分阶段全部纳入财政集中统一管理名录。管理名录根据变化及时调整、动态管理。
1. 将各行政事业单位投入金融机构的国有金融资本，股权一律直接划转市财政局，由财政部门履行国有金融资本管理职责，直接负责国有金融资本的收益收缴。市级行政事业单位国有金融资本股权划转财政相关手续力争在2020年一季度前完成。
2．将市属各国有企业投入金融机构所持有的国有金融资本(包括国有全资或控股的市级国有金融机构的国有金融资本)，在不改变股权归属关系的情况下，由市级国有金融资本持股管理委员会直接履行市级国有金融资本出资人和国有资产管理职责，定期召开管委会会议，对国有金融资本管理情况进行审议，包括：监督收益收缴或实施基础管理、经营预算、绩效考核、工资总额、负责人薪酬、财务管理、重要事项及国有资产管理等。名录内各单位应定期向市级国有金融资本持股管理委员会报送相关管理情况。特别重大的监管事项由市级国有金融资本持股管理委员会报市委市政府审定。
3.规范市级国有金融资本出资管理。严格限制和规范非金融企业投资参股国有金融机构，市属国有企业今后对金融机构投资参股，一律报市国资委、市财政部门审批，并纳入管理名录，实行动态管理。严禁除市财政部门以外的行政事业单位再对金融机构出资。对新组建的市级国有金融机构，统一由市财政局履行国有金融资本出资人职责。 （三）制定管理办法，落实统一规制。根据财政部、省财政厅建立的国有金融资本管理统一规制，结合我市《实施意见》及《管理名录》，制定《南通市市区国有金融资本管理办法》，细化市区国有金融资本基础管理、重要事项监管、财务管理、监督检查等方面的管理内容及相关规定。
（四）加强协调配合，推进工作落实。召开市区国有金融资本集中统一管理工作推进会，解读相关政策制度，了解相关工作推进情况及存在的问题，落实协调解决的措施。
通委发（2019）16号（关于完善市区国有金融资本管理的实施意见）.doc