财政专项资金是党委和政府围绕经济社会发展目标，集中财力解决重点问题，调节和促进经济社会发展的重要杠杆。依法规范财政专项资金管理，是实现财政治理体系和治理能力现代化的客观要求，也是法治财政标准化管理的重要内容。根据《中华人民共和国预算法》《江苏省财政监督条例》等法律、法规，结合本省实际，在全面总结经验、深入调查研究、广泛听取各方意见建议的基础上，经过充分研究和论证，《江苏省省级财政专项资金管理办法》（以下简称《办法》）经省政府66次常务会议审议通过，并以省政府第138号令予以颁布，自2020年11月1日起施行，办法同时明确，设区的市、县（市）人民政府可以参照本办法制定本级财政专项资金管理办法。《办法》有利于完善我省省级专项资金管理体系，促进各地各部门各单位认真履行专项资金管理职责，对规范财政管理行为、提高财政资金使用效益，推动财政专项资金治理体系和治理能力现代化，具有十分重要的意义。
一、制定背景
2010年《江苏省省级财政专项资金管理办法》（省政府令第63号，以下简称63号令）的施行，确立了我省财政专项资金管理的基本制度框架。各级财政部门依法实施专项资金管理的理念逐步确立，财政管理法治化、规范化水平稳步提高。但是随着我省经济社会发展已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，省级财政专项资金面广量大、事权集中的特点愈加凸显，63号令已经不适应新形势下财政专项资金管理的实际需要。
2018年起，省财政厅对63号令开展了全面立法后评估，后评估结果显示，63号令现有内容在制度设计、职责界定以及管理模式等方面均存在一些不再适应专项资金管理改革目标的规定，亟需修改完善。
2019年起，省财政厅先后提请省政府出台《关于进一步加强省级财政专项资金管理实施方案》（苏政办发〔2019〕74号）、提请省委省政府印发《关于全面实施预算绩效管理的实施意见》（苏发〔2019〕6号）等一系列管理制度，进一步规范了专项资金全流程管理，在全省范围形成了专项资金管理的全新格局，专项资金改革成果为《办法》立法提供了重要的实践支撑，也需通过立法形式予以法治化固定。《办法》立法条件已经成熟。
二、起草过程
2018年，省财政厅组织全省13个设区市、部分县财政局及乡镇财政所开展63号令立法后评估工作。后评估工作在省财政厅依法行政领导小组统一领导下，坚持省市县乡四级联动、分工负责，由各级财政部门政策法规、预算、监督等机构共同实施。通过书面调研、实地调研、召开座谈会、书面征求意见等方式，广泛在全省各级财政部门、业务主管部门、资金使用单位以及各级人大立法工作机构、政府法制机构、专家学者间开展了调研工作。省财政厅对相关调研成果认真研究和汇总整理，形成了63号令立法后评估报告，全面梳理了63号令实施情况，掌握了63号令实施成效及存在问题，研究提出完善意见和建议，为《办法》立法提供了决策依据和参考资料。
2019年，省财政厅按照《办法》立法工作方案的部署，积极开展《办法》立法前期调研工作，在充分征求省级有关部门、市县财政部门和相关业务部门意见的基础上，经社会公开征求意见、专家论证、省内外调研等程序，数易其稿。年底，省政府将《办法》列入2020年度省政府规章制定计划。
2019年12月份以来，省司法厅对草案进行初步审查和修改后，向省有关部门、单位以及13个设区市政府书面征求意见，同时通过省司法厅门户网站向社会公开征求意见，并会同省财政厅赴苏州、昆山等地开展调研、召开座谈会，听取基层财政部门和业务部门的意见。经过多轮征求意见和反复审核修改，形成了《办法》，提交省政府常务会议审议。
三、主要内容
《办法》共7章49条，包括“总则”“设立、调整和撤销”“使用和执行”“绩效管理和监督”“管理职责”“法律责任”“附则”，贯彻落实了党中央、国务院对财政专项资金管理工作提出的要求，遵循了新预算法和简政放权的新规定，总结了我省专项资金管理的经验，结合我省经济社会发展新形势，吸收了我省近年来专项资金管理的最新成果，体现了《办法》的先进性、务实性和指导性。
（一）强化设立调整程序
专项资金设立应当集中财力、突出重点，符合公共财政投入方向，重点满足政府提供公共产品和公共服务的需求，不得重复设立绩效目标相近或者资金用途类似的专项资金（第六条），省对市县安排专项转移支付时，不得要求市县承担配套资金，但按国家和省规定应当由省与市县政府共同承担的事项除外（第十条）。统一设立程序和执行期限，期满后需要继续安排的，按照设立程序重新申请设立（第十二条）；需要调整使用范围的，经省财政部门审核后报省人民政府批准（第十三条）；设立目的失去意义或者需要完成的特定任务不存在的，执行进度缓慢且结转规模较大的，调整或者撤销该专项资金（第十四条）。
（二）规范使用和执行
硬化预算约束，专项资金纳入预算管理，并按照国库集中支付有关规定拨付（第十五条）；优化涉企专项资金支持方式，变直接投入为间接引导，逐步减少并退出竞争性领域，用于基本建设投资的，按照基本建设程序办理；用于政府投资基金的，实行市场化运作；用于政府与社会资本合作的，应当按照国家和省有关规定开展财政承受能力论证，针对政府付费、可行性缺口补助等方式确定支付机制或者给予奖补资金支持（第十七条）。加快预算执行进度，省对市县专项转移支付应当在省人民代表大会批准预算后60日内下达（第十九条）。未经批准，任何单位和个人不得变更资金用途、项目计划和内容（第二十四条），规范预算调剂，相关部门应当严格执行专项资金支出预算，按批准的计划和内容组织实施，完成约束性任务的前提下，可以在不改变资金类级科目的基础上，结合本级资金安排情况，在同一财政事权内，经同级政府批准后整合使用专项资金（第二十五条）。积极盘活存量资金，对未按规定及时分配下达的专项资金，可以采取调整用途、收回资金等方式，统筹用于经济社会发展亟需支持的领域（第二十六条），结转年度超过一年的省本级资金，以及在市县财政尚未分配并结转两年以上的省对市县专项转移支付资金，由省财政部门收回总预算统筹安排（第二十七条）。
（三）推进预算绩效管理和考核
建立绩效评估、绩效目标、绩效运行监控、绩效评价和绩效管理成果应用等全过程预算绩效管理体系（第二十八条）。严格绩效目标管理，未设置绩效目标或者绩效目标审核未通过的，不得安排预算（第二十九条）；落实绩效运行监控，预算支出绩效运行与设定绩效目标发生偏离的，应当及时采取措施予以纠正（第三十条）；加强绩效评价，省级业务主管部门应当对本部门管理的专项资金实施绩效自评，省财政部门负责对自评结果进行抽查，根据需要对专项资金实施财政绩效评价（第三十一条）。强化监督考核，财政部门负责财政监督、业务主管部门负责过程监督、审计部门负责审计监督（第三十二条、第三十七条），及时向社会公开信息，接受社会监督（第三十五条、第三十六条）；加强绩效管理成果和财政监督结果应用，作为政策调整、预算安排和完善预算管理的重要依据（第三十三条）。
（四）压实资金管理责任
贯彻预算法要求，科学划分和落实预算编制、执行、监督等各环节职责，压实各方责任。省财政厅负责总预算编制、支出政策审核和预算绩效管理，牵头制定综合性资金管理制度，对专项资金执行情况进行监督（第三十八条）。省业务主管部门负责本部门专项资金设立申请、预算编制、执行和绩效管理，健全内部控制制度、制定管理流程，会同省财政部门制定年度专项资金实施方案和申报指南（第三十九条）。增强市县资金使用自主权，凡是由市县直接实施更为精准、便捷、有效的专项资金，应尽量将审批权限下放市县。市县财政部门应当执行专项资金预算、按集中支付管理规定拨付资金、开展专项资金预算绩效管理并对执行情况进行监督（第四十条），市县业务部门负责审核项目材料的真实性、项目申报主体的信用情况，具体实施预算绩效管理工作、组织项目验收（第四十一条），并规定了专项资金使用单位和个人的责任和义务（第四十二条）。此外，对违反专项资金管理的相关行为设定了法律责任（第四十三条至第四十六条）。
四、主要亮点
一是体现“放管服”改革方向。《办法》明确规定，专项资金实行清单管理，实现清单之外无专项。同时，适度下放项目审批权，赋予市县更大的资金自主权，市县可以按照“大专项+任务清单”的专项资金管理方式，在完成约束性任务的前提下，不改变资金类级科目的基础上，结合本级资金安排情况，在同一财政事权内，将专项转移支付整合使用， 将“放管服”要求落实到位。
二是创新支持发展方式。《办法》将“拨改投”“无偿转有偿”等实践证明行之有效的财政改革经验予以条文固化，规定专项资金可以创新支持企业发展的方式，逐步减少无偿补助，采取政府投资基金等市场化运作模式，发挥撬动社会资本的杠杆作用。
三是落实信用管理要求。《办法》引入专项资金信用管理要求，通过信用审查、信用信息共享、强化失信惩戒等措施，提高专项资金信用管理水平。同时在法律责任中，明确中介机构出具不实报告的，在3年内不采信其对专项资金申报、评审、绩效管理等有关工作而出具的报告。
四是建构全过程预算绩效管理体系。《办法》从管理原则、设立专项时的绩效评估、重新申请设立时的专项绩效评价报告到专章规定绩效管理和监督，确立了绩效评估、绩效目标、绩效监控、绩效评价和评价结果运用全过程预算绩效管理体系。
五是细化管理职责分工。《办法》对财政专项资金的管理穿透到市县财政部门、业务主管部门和资金使用单位，明确规定了各部门和单位的职责边界，有效地防范了因为权责不对等而导致的责任推脱、工作推诿，有效提升了专项资金的使用效益，保证了使用安全。
六是创新争议解决方式。针对违规资金难以追回、履职风险大等实际情况，《办法》规定业务主管部门可以通过项目合同约定项目实施单位或者个人的违约责任。在行政处理处罚之外，进一步拓展了保证资金安全的救济途径，有利于破解企业破产清算等特殊情况下，应追回资金难以追回的困境。
七是硬化法律责任承担。《办法》进一步细化法律责任的承担方式，增加对相关违法行为负有直接责任的主管人员和其他责任人员的处分规定；拓展了执法主体范围，由原来的省级财政部门拓展为各级财政部门，进一步强化了主体责任；新设对中介机构违法行为的法律责任规定，从各个维度保障专项资金安全。
江苏省省级财政专项资金管理办法
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